公共选择理论认为，政治领域中的人也是“经济人”，均以追求自身利益最大化为目标。布坎南指出，政治过程就像市场的交换过程一样，包含着来自自愿交换的互惠性，是一种正和博弈。每个具有独立价值和利益的个人，都会以自身的利益要求参加政治决策，以谋求实现其个人的目标和利益。“政府，就像一个纯粹交换经济中的市场一样，完全被视为汇总或平衡个人对公共政策之需求的一种制度。”[1]任何政府都是由人组成的，政府职能也是人去完成的，因此，组成政府的这些人不可避免地具有经济人的性质，以追求最大的个人利益为行为准则。他们为了追求最大化的个人利益，就有了背离和损害公共利益的驱动力。具体分析如下：
1.自上而下的官员任命体制，导致拥有决策权的基层政府官员缺乏合理供给公共产品的压力。在政府内部，由于下属一般是由上级任命，对上级负责，领导和下属之间存在密切的利害关系，下属一般不会因工作效率低而被解雇；政府官员的薪金与职位升迁，与增进工作效率或无关系， 或只有间接关系，甚至成反比例关系，而是与上级领导的评价好恶直接相关；而上级领导往往以看得见的“政绩”来评价官员，因此，政府官员往往乐于想方设法供给能凸现其政绩促其晋升的公共产品，于是出现了政府热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长但具有战略性的纯公共产品；热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目；热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。又由于政府活动大多不计成本，即使计算也难以做到精确，这无形中促使政府部门对公共产品的供给容易超过社会财富最优分配时限。结果就造成了短期能凸现政府“政绩”的公共产品供给过剩，而符合农民需求但需要大量政府投资又不能短期见效的公共产品供给不足。
2.乡镇政府决策者对“政绩”和“利益”的渴求，导致不符合农民需求偏好的公共产品供给过剩。农民对公共产品和服务的需求偏好受多种因素影响，但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入约束条件下，农民会选择使其效用最大化的私人产品和公共产品消费组合， 但是政府的一些决策者为了达到一些个人的目的而强制改变居民意愿的需求组合，导致超越收入水平的公共产品的过度供给，从而不能真正反映农民对公共产品的需求偏好。这一点可以用西方经济学中的
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